Inforpress Centroamericana, Edición No 1846, publicado el 14/05/2010

Surgieron para el “mientras tanto”. Mientras tanto Nicaragua no contase con una mano de obra cualificada y una infraestructura desarrollada; mientras tanto el país no fuese lo suficientemente competitivo... Sin embargo, con el paso del tiempo, las exoneraciones, exenciones y demás privilegios fiscales se han convertido en una parte esencial de la forma de hacer negocios en el país, en una pieza clave del modelo de acumulación de riqueza de las élites nacionales. De hecho, hoy en día, su existencia no requiere más justificación para sus defensores que una verdad aplastante: ¿Cómo eliminar los privilegios tributarios y no ahuyentar al capital, cuando todos los países vecinos tienen regímenes similares? No es que Nicaragua destaque en el istmo por sus exoneraciones, pero el tamaño de su economía –un PIB que no supera los US$ 6,300 millones, su reducida base fiscal –menos de 59,000 contribuyentes- y su dependencia externa, hacen mucho más evidentes los efectos de un régimen fiscal plagado de privilegios.

Los “tirones de orejas” han llegado de todas partes. De las instituciones de las que se espera que defiendan una mayor recaudación, como las de la sociedad civil nicaragüense, y de las que tradicionalmente han promovido la necesidad de fomentar la inversión del sector privado creando un ambiente “amigable” para los negocios. El propio Fondo Monetario Internacional (FMI) en un informe de 2002, elaborado dentro del programa de tres años que en ese momento mantenía con Nicaragua, describía así el régimen fiscal del país: “el sistema es ineficiente e inequitativo, con un amplio sistema de exenciones y exoneraciones y tratos especiales, que hacen que el sistema sea difícil de administrar y poco transparente”.

El mismo FMI fue el principal impulsor de que se “tocase” el sistema de exenciones el año pasado, cuando el gobierno se vio forzado a negociar una pequeña reforma fiscal con el sector privado ante la caída de los ingresos tributarios. Y sin embargo, ni la presión del Fondo, ni la necesidad urgente de que los presupuestos del Estado no quedasen desfinanciados por la crisis económica internacional, ni la presencia en el poder de un presidente en teoría “progresista” como Daniel Ortega; fueron suficientes para que se abordase siquiera una mínima eliminación de incentivos.

Un hecho que pone en evidencia que las exoneraciones son algo más que un beneficio temporal orientado a hacer atractivo el país a los ojos del capital internacional, si no que son una cuestión “intocable” aún para el Frente Sandinista; un capítulo que no se puede violar del pacto entre el gobierno y los grandes grupos económicos nacionales, pese a que las exenciones, como han demostrado numerosos estudios, vayan en detrimento de los objetivos estratégicos del Estado.

Un reciente informe del Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP) afirma con respecto a las exenciones: “en muchos países el abuso de las exoneraciones ha creado incentivos perversos en contra de los objetivos de mediano y largo plazo perseguidos por la política fiscal que, en esencia, es el crecimiento económico sostenible, la estabilidad y la reducción de la pobreza. Por el contrario, la experiencia de muchos países en desarrollo demuestra que la subsistencia de muchos negocios descansa en el otorgamiento de incentivos fiscales prolongados. Esto ha contribuido a concentrar la riqueza en grupos privilegiados”.

Los expertos de esta institución nicaragüense afirman que las exoneraciones se justifican desde el discurso hegemónico, asegurando que la caída de la recaudación que implican, se ve compensada por la creación de empleos, el crecimiento del PIB y de las exportaciones que generan, por lo que a la larga, el Estado acaba ingresando más de lo que otorgó en incentivos. Sin embargo, argumentan, este principio, no es más que una presunción que no se ha podido demostrar en la práctica; y que las exoneraciones no mejoran la competitividad exterior del país sino que facilitan la acumulación de empresas nacionales que siempre ha dominado el mercado interno como oligopolios, sin competencia real.

“Contrario a lo que se cree, la competitividad no está directamente asociada a ningún tipo de exoneración. Más bien dichos incentivos pueden esconder debilidades sectoriales y el pobre desarrollo empresarial de un país”, concluyen los expertos del IEEPP.

Realidades y potencialidades

Una de las críticas más frecuentes que se han realizado hacia las exenciones fiscales en Nicaragua ha sido el hecho de que ni siquiera el Estado tiene un registro exacto de cuánto representan. Y es que, aunque este tipo de políticas se vienen aplicando desde hace décadas, desde inicios de los 90, han proliferado de una manera exponencial.

Autores como Paul Dosal en su obra “El ascenso de las elites industriales en Guatemala: 1871-1994”, han puesto de relieve que los incentivos fiscales y la protección arancelaria fueron clave para el propio nacimiento de las primeras industrias en Centroamérica, como la cervecera de los hermanos Castillo, o la planta de cemento de los Novella; todavía hoy monopolios en Guatemala. Sin embargo, sería con la llegada del Mercado Común Centroamericano (MCC) en los años 60 y la idea de que había que darle prioridad a producir antes que a importar, cuando los incentivos tributarios se consolidaron definitivamente. Con la crisis del MCC y el auge del neoliberalismo, se transformarían. El Estado ya no protegería la producción interna frente a la competencia exterior, (no se debía fomentar a sectores no competitivos, decían), sino que propiciaría abiertamente la exportación (se debía proteger precisamente a los más competitivos). Fue bajo este principio que en Nicaragua nació la legislación de Zonas Francas y todos los incentivos a la agroexportación y el turismo que hoy existen.

Una de las primeras estimaciones de cuánto dejaban de ingresar las arcas del Estado por este tipo de políticas la realizó el FMI a finales de los 90. Según el cálculo del Fondo, en 1999, el gasto tributario en aquel año (lo que no se recaudó por la existencia de exenciones) fue equivalente al 55% de lo que se ingresó. Es decir, que se perdía el 7.2% del PIB.

Las aproximaciones que se hicieron después arrojaron datos más conservadores. Uno de los estudios más completos a este respecto fue el del economista argentino Daniel Artana para la administración de Enrique Bolaños Geyer, un presidente que, paradójicamente, prosperó como exportador de algodón y protegió el sistema de exenciones. El informe de Artana concluyó que si en 2004 no hubiese habido ni exoneraciones ni evasión fiscal se podría haber recaudado una cifra adicional de impuestos equivalente al 11% del PIB. Según el economista, el 60% de las fugas se debó a los incentivos, que en sí mismos representaron un 4.14% del PIB, en aquel año US$170 millones.

El IEEPP en su informe Apuntes sobre exoneraciones fiscales, ha realizado otro cálculo que ubica el gasto tributario en una suma más elevada. De acuerdo con este reciente estudio, los años de la última década en los que el Estado más recaudación perdió fueron los dos últimos de la administración Bolaños, en 2005 y 2006, cuando se dejó de ingresar un 7.12% y un 7.5% del PIB, respectivamente. Según los expertos, en 2008, las exoneraciones representaron un 6.6% del PIB; es decir, que la carga fiscal (el porcentaje de impuestos en relación al PIB) en ese ejercicio podría haber ascendido a un 24.2% y que de cada córdoba que se recaudó, el Estado otorgó a través de incentivos 27.2 céntimos al sector privado. Se perdió por tanto, una suma equivalente a los presupuestos del Ministerio de Salud o Educación; suficiente también para cubrir el déficit fiscal del Estado ese año (que tuvo que cubrirse con fondos de la cooperación y con endeudamiento interno y externo).

De acuerdo con los datos ofrecidos en el estudio (Ver Cuadro), los impuestos donde más fugas se producen son los indirectos, especialmente los Selectivos al Consumo (ISC); que gravan las gasolinas, los vehículos, los cigarrillos etc, y los aranceles de importación. Aunque estos dos tipos de impuestos son los que, comparativamente menos contribuyen a la carga fiscal (que fue del 17.6 en 2008) o precisamente por ello, son de los que más exoneraciones presentan. Así, por cada Córdoba que ingresa la hacienda pública en concepto de aranceles de importación, el Estado subsidia con casi 46 centavos al sector privado. En otras palabras, los aranceles, en vez de representar un 0.9% de la carga fiscal total, tienen el potencial de llegar al 1.6%. Lo mismo le ocurre al ISC que por cada córdoba que recauda, subsidia con 45 céntimos a las empresas. En el caso del IVA, si no hubiese exenciones pasaría de representar un 7.3% de la carga fiscal a un 9.5%.

Un club selecto

El último censo de contribuyentes de la Dirección General de Ingresos (DGI), de 2008, concluyó que del total de 58,394 personas o sociedades que pagan impuestos en el país, los 1,718 que están inscritos en el sector industrial contribuyeron con el 60% de los impuestos, unos 5,000 millones de córdobas (US$ 250 millones). El sector bancario, en cambio, aun siendo el bloque económico hegemónico en la actualidad y contando con 3,726 contribuyentes, pagó menos de 2,100 millones de córdobas (US$ 102 millones) en tributos. Pero si hay un sector beneficiado es el de los agricultores y ganaderos. Representan el 27% del PIB, y solo aportan el 2% de la recaudación de impuestos, 339 millones de córdobas.

Y claro está las maquilas, que exportan más que todos los otros sectores juntos (unos US$1,000 millones) y sólo contribuyen al Estado con las cuotas que pagan por sus trabajadores al Instituto Nicaragüense de la Seguridad Social (INSS). El régimen de Zonas Francas en Nicaragua, de hecho, es especialmente ventajoso, ya que además de los 15 años de exoneración total de impuestos, lo habitual en el sector, ofrece otros 15 años con una exoneración del 60% al Impuesto Sobre la Renta (ISR).

Pero como demuestra el hecho de que contribuyan con tan poco al fisco, quienes se benefician más de los incentivos sobre los agroexportadores y ganaderos. Y esencialmente, los que venden y compran a través de una empresa muy concreta, a la que la ley, expresamente, le concede amplios privilegios. Se trata de la Bolsa Agropecuaria (BAGSA). Y sus socios, no pagan ni aranceles de importación por los insumos que necesitan para producir, ni IVA, ni ISC de ningún tipo; es decir, no pagan impuesto al combustible, y además, cuentan con un régimen especial de ISR que solamente les retiene entre un 1.5% y 2% de sus transacciones, cuando, por ser grandes empresas, deberían pagar hasta un 30% sobre su renta. Hasta la reforma fiscal promovida por Ortega a finales del año pasado, este régimen preferencial era solo temporal y la tasa mínima de retención era del 1%. La actual administración le dio estatus definitivo y subió el tributo hasta el 1.5%.

BAGSA agrupa a los principales agronegocios y solo en enero de este año registró operaciones por 950 millones de córdobas. El economista Julio Báez Cortés, estima que, al año, la empresa mueve unos US$ 850 millones, la mayoría de las exportaciones agropecuarias del país. El presidente de la junta directiva de la bolsa es Enrique Zamora LLanes, presidente también del Grupo Lafise, el segundo grupo bancario más grande del país, que cuenta con una empresa dedicada a la financiación de cosechas llamada Agropecuaria Lafise. En la Junta de BAGSA también están representados la transnacional Cargill (que controla el mercado avícola con su empresa Tip Top), el grupo Pellas (azúcar, etanol, harina), Agricorp (que controla el mercado del arroz), Banpro (el principal banco del país, financia gran parte de la exportación de maní y también controla el principal matadero del país, Industrial San Martín), entre otras grandes empresas.

El otro gran sector beneficiado es el turismo, que desde 1999, cuenta con una ley de incentivos (la Ley 306), que se considera la más ventajosa para la inversión de todo el Istmo. La legislación establece que aquellas empresas hoteleras que inviertan más de medio millón de dólares (si es en Managua) o 150,000 (en el resto del país), tendrán una exoneración de al menos el 80% sobre su ISR durante 10 años (prorrogable otra década si reinvierten un 35% del capital inicial), además de exenciones totales sobre su Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), aranceles de importación e ISC.

La ley 306 extiende sus beneficios casí a cualquier actividad relacionada con el turismo. Así, los restaurantes, discotecas, aerolíneas, agencias de viaje, o empresas que ofrecen servicios de alimentación, entre otras, también pueden importar bienes y comprar vehículos sin pagar impuestos, y están exentos del IBI. Esta legislación, no obstante, si a alguien ha servido es a los empresarios nacionales antes que a la inversión extranjera. Según datos del Instituto de Turismo (INTUR), entre 1999 y 2009, el 80% de las exoneraciones aprobadas beneficiaron a empresas nicaragüenses